Wer nicht anhören will, muss fühlen

Der Bundestag hat ein Mittel, die Öffentlichkeit einzubinden: Anhörungen.
Das nutzt er viel zu wenig.
Hätte sich die Koalition die Aufregung über das Meldegesetz ersparen können,
wenn über ihre Änderungen am Gesetzentwurf im Parlament gründlicher informiert
worden wäre? Das Gesetz sei in einer Nacht-und-Nebel-Aktion überarbeitet und
dann handstreichartig im Parlament beschlossen worden, hieß es ein paar Tage
nach seiner Verabschiedung - obwohl gegen das Verfahren dann doch nichts
einzuwenden war. Dennoch sollte der Eindruck erweckt werden, hier sei ein Gesetz
gegen allen Sachverstand und abseits der Öffentlichkeit durchgedrückt worden.
Womöglich nur, um kommerzielle Lobby-Gruppen - Adresshändler, Inkassounternehmen
und Werbefirmen - zu bevorzugen.

Der Fall zeigt, wie sehr Politik und Gesetzgebung eine Sache von Kommunikation
ist. Wer sie beherrscht, kann ein Gesetz auch dann noch verhindern, wenn es
schon beschlossen ist. Im Bundesrat, der sich im September mit der Gesetzesruine
beschäftigt, wird sich kaum eine Hand rühren für den Text, selbst wenn die
geltenden Meldegesetze der Länder, die bis zur ersten Föderalismusreform für das
Meldewesen zuständig waren, nicht viel besser sind, in Teilen sogar schlechter.
Die Obleute der Koalition im Innenausschuss des Bundestags sitzen dann vor einem
Scherbenhaufen, der nicht entstanden wäre, hätten sie die Begleitmusik zum
Gesetzentwurf der Bundesregierung besser beachtet: Kommunen, Länder und
Datenschützer waren beteiligt, hatten den Entwurf am Ende gelobt, weil ihre
Empfehlungen (kein Bundesmelderegister, Weiterleitung von Daten nur bei
Einwilligung des Betroffenen) zum großen Teil berücksichtigt worden waren. Zu
den Änderungen waren sie dann aber nicht mehr gehört worden.

Ohne diese Begleitmusik der Öffentlichkeit kommt kaum noch ein Gesetz zustande; manchmal hat sie und nicht das Plenum des Parlaments das letzte Wort, ob ein
Gesetz zustande kommt oder nicht - bestes Beispiel ist das Gesetz zur Sperrung
oder Löschung von Kinderpornographie im Internet, das so lange
außerparlamentarisch angegriffen wurde, bis es schließlich "ruhte" und ersetzt
wurde. Ein Beispiel ist auch die Abstimmung über das Urheberrechtsabkommen Acta,
das im Europäischen Parlament scheiterte, nachdem den Abgeordneten vorgeworfen
worden war, sie machten sich zu ahnungslosen Komplizen von Geheimverhandlungen.
Und schließlich lässt sich auch das Gesetz über das Betreuungsgeld hier
anführen: "Wir lehnen ein Beratungsverfahren im Schweinsgalopp ab und fordern
eine sachgerechte parlamentarische Befassung, die eine öffentliche Anhörung mit
solider Vorbereitungszeit einschließt", protestierten die drei Obleute der
Opposition im Familienausschuss gegen das Gesetz - um die Begleitmusik noch
einmal zu orchestrieren.

Dass Gesetze nicht in einem luftleeren Raum des Parlaments entstehen können und
sollen, ist ein Grundanliegen repräsentativer Demokratie. Schon in die erste
Geschäftsordnung des Bundestags wurde deshalb 1951 aufgenommen, was die drei
Obleute in ihrem Protestbrief erwähnen: die "öffentliche Anhörung". Damals hieß
sie noch "öffentliche Informationssitzung", deren Verfechter eigentlich
"öffentliche Ausschussuntersuchungen" favorisiert hatten. Der Begriff deutet an,
dass die Anhörung auf dem Untersuchungsrecht des Parlaments gründet. Vorbild für
die "Informationssitzungen" sollten die "Hearings" des amerikanischen Kongresses
sein, die den Alltag des Parlaments in Washington allerdings weit stärker prägen
als die Anhörungen der Ausschüsse den Alltag des Bundestags. Die "Hearings" im
Kongress sind zudem Untersuchungen weit ähnlicher als die Anhörungen im
Bundestag, die mit den Untersuchungsausschüssen des Bundestags zwar verwandt,
aber dennoch kaum zu vergleichen sind.

Anhörungen sind wie Untersuchungsausschüsse ein Minderheitenrecht, also eine
Waffe der Opposition. "Zur Information über einen Gegenstand seiner Beratung
kann ein Ausschuss öffentliche Anhörungen von Sachverständigen,
Interessenvertretern und anderen Auskunftspersonen vornehmen", heißt es in der
Geschäftsordnung des Bundestags. Wird ein Gesetzentwurf zur Beratung an die
Ausschüsse verwiesen (das ist die Regel), ist der federführende Ausschuss
verpflichtet, eine Anhörung anzusetzen, wenn das ein Viertel seiner Mitglieder
beantragt. Zur Anhörung können aber nicht unendlich viele Fachleute eingeladen
werden. "Beschließt der Ausschuss eine Begrenzung der Anzahl der anzuhörenden
Personen, kann von der Minderheit nur der ihrem Stärkeverhältnis im Ausschuss
entsprechende Anteil an der Gesamtzahl der anzuhörenden Auskunftspersonen
benannt werden", sagt die Geschäftsordnung.

Das deutet schon an, dass die öffentlichen Anhörungen einer starken
Ritualisierung gehorchen. Naheliegend ist, dass die Ausschussmitglieder nur
solche Sachverständigen einladen, die ihre jeweilige Fraktionslinie vertreten,
und das in nur wenigen Minuten Frage- und Antwortzeit - denn die Anhörungen im
Bundestag können nicht, anders als in Verwaltungsverfahren, mehrere Tage dauern,
sondern allenfalls wenige Stunden. Oft sind sie dennoch interessanter als
Plenardebatten. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist gleichwohl mäßig - wenn
es nicht gerade um die Freigabe von Cannabis geht. Vom ursprünglichen Anspruch,
dass hier die Ministerialbürokratie, wo die meisten Gesetze entstehen,
kontrolliert wird, dass gleichzeitig parlamentarische Publizität entsteht und
die Mitwirkung von Verbänden ("Lobbys") durch Institutionalisierung aus der
Verborgenheit gerissen und transparent gemacht wird, ist nicht viel übrig
geblieben. Kritiker sprechen schon lange von einem "legitimatorischen
Feigenblatt".

Der Wert der Anhörungen als Kommunikator zwischen Gesetzgebung und breiter
Öffentlichkeit droht noch weiter zu sinken, je besser die Möglichkeiten jener
außerparlamentarischen Beeinflussung geworden sind - nicht ohne Zufall ist sie
besonders dann stark und wirkungsvoll, wenn es um Sachverhalte geht, die im
weitesten Sinn mit dem Internet zu tun haben. Im Falle des Meldegesetzes hat das
besser funktioniert als die parlamentarische Routine. Doch es fragt sich, mit
welchem Recht. Sollen Gesetze nicht "auf der Straße" ausgehandelt werden,
müssten die öffentlichen Anhörungen zu dem gemacht werden, was sie einmal sein
sollten.