Die Ökostrom-Förderung des EEG ganz auslaufen lassen!

Klimaschutzpolitik bleibt kompliziert. Die Umweltkonferenz in Rio de
Janeiro hat keine Fortschritte gebracht. Derweil hat die Bundesregierung die
Subventionen für die Erzeugung von Sonnenenergie um bis zu 30 Prozent gekürzt -
gegen den Widerstand einiger Bundesländer, die um subventionierte Arbeitsplätze
fürchten. Den für die Klimaschutzpolitik verantwortlichen Politikern wird aber
langsam klar, dass die vielfältige Subventionierung der Energieeinsparung viel
zu teuer ist. Letztlich kann der Klimaschutz nur dann wirksam verbessert werden,
wenn die Mängel der bisherigen Maßnahmen nüchtern diskutiert werden und wenn
konsequent nach der wirtschaftlichen Effizienz gefragt wird.

Ein großer Fehler liegt darin, dass in der EU zum einen Höchstmengen für die
Emission von Kohlendioxid (CO2) vorgegeben werden und gleichzeitig national die
Erzeugung erneuerbarer Energie - durch das EEG-Gesetz - sowie die energetische
Modernisierung von Gebäuden gefördert werden. Die Mengenbegrenzung für
CO2-Ausstoß wird über eine entsprechende Anzahl von handelbaren Emissionsrechten
festgelegt. Eine Förderung der Erzeugung erneuerbarer Energie hat darauf keinen
Einfluss. Wenn ein Energieanbieter fossile durch erneuerbare Energie ersetzt,
kann er Emissionsrechte verkaufen. Der Preis für die Emissionsrechte sinkt, so
dass es billiger wird, Emissionsrechte zu kaufen, statt in emissionsärmere
Produktionsverfahren zu investieren oder auf emissionsfreie Güter umzustellen.
Für den Klimaschutz ist durch die EEG-Förderung nichts gewonnen.

Der zweite teure Fehler der Klimaschutzpolitik beginnt an der Stelle, an der die
Maßnahmen nicht mehr auf die Verringerung der Emissionen, sondern des
Energieverbrauchs ausgerichtet werden. Das geschieht mit der Vorgabe hoher
Energiestandards für Neubauten und mit der Subvention der energetischen
Modernisierung von Gebäuden. In beiden Fällen wird nicht danach differenziert,
ob die eingesparte Energie mit hohen oder geringen Emissionen verbunden ist. Das
Ziel, die umweltbelastenden Energiearten zurückzudrängen, geht verloren.

Der dritte teure Fehler liegt in dem ungeeigneten Subventionsansatz. Das beginnt
mit dem Widerspruch, den Energieverbrauch einschränken zu wollen und
gleichzeitig die Erzeugung erneuerbarer Energie zu subventionieren. Das geht
weiter mit dem Kostenerstattungsprinzip: Je teurer die Energieerzeugung selbst
bei der gleichen Energieart, um so stärker wird gefördert. Allein diese
Ineffizienz ist auf Dauer nicht finanzierbar.

Der fundamentale Einwand wird bisher gar nicht diskutiert: Wenn in einem
marktwirtschaftlichen System negative externe Effekte auftreten, stimmen die
Preisrelationen nicht. Der Preis der Güter, bei deren Produktion oder Verbrauch
schädliche Emissionen freigesetzt werden, ist zu niedrig. Die Kosten der
Emissionen, die bei Dritten anfallen, werden nicht berücksichtigt. Die Antwort
der Ökonomen auf diese Verzerrung heißt: Der Staat sollte eine Steuer auf diese
Produkte erheben, die den geschätzten Kosten der Emissionen entspricht. Dieser
Ansatz wird mit dem Verkauf von Emissionsrechten (Zertifikaten) verfolgt. Das
heißt: Die Produzenten werden mit einer "Strafsteuer" je Emissionseinheit
belegt, und der Preis ihrer Produkte steigt im Vergleich zu anderen Preisen. Die
Preise sagen wieder die Wahrheit über die Höhe der insgesamt anfallenden Kosten.
Es gibt eine Verlagerung von umweltbelastenden zu umweltschonenden Produkten.

Die Emissionssteuer wird als Abgabe je Emissionseinheit erhoben, das heißt, die
Steuerbelastung eines Produktes ist um so höher, je mehr schädliche Emissionen
bei der Produktion entstehen. Bemessungsgrundlage für die Ermittlung der
Emissionen ist eine emissionsfreie Produktion. Das ist die Nulllinie. Belastet
werden nach dem Verursacherprinzip die Schädiger, also die Emittenten und
letztlich die Konsumenten dieser Produkte.

Beim Subventionsansatz in der Klimaschutzpolitik wird die umgekehrte Überlegung
angestellt: Es werden solche Güter subventioniert, bei deren Produktion keine
oder nur geringe Emissionen auftreten. Dieser Ansatz ist einem Strafrecht
vergleichbar, in dem nicht derjenige bestraft wird, der eine Straftat begeht,
sondern derjenige belohnt wird, der keine oder nur geringfügige Straftaten
begeht. Die Strafe besteht dann in der entgangenen Belohnung. Sollen die
negativen externen Effekte korrigiert werden, müssten letztlich alle Produkte
subventioniert werden, deren Erzeugung keine oder geringere Emissionen
verursachen als das emissionsintensivste Produkt. Die maximale Subvention wird
für die Güter gezahlt, von denen keine schädlichen Emissionen ausgehen. Nur das
Produkt, das die höchste Emissionsintensität aufweist, wird nicht
subventioniert.

Die Informationsanforderungen, die sich aus einem konsistenten
Subventionskonzept ergeben, sind aber in der Praxis nicht erfüllbar. Die
Emissionsintensität der einzelnen Güter kann nicht mehr ermittelt werden, weil
nicht nachverfolgt werden kann, in welchem Umfang schon durch die Erzeugung der
Vor- und Zwischenprodukte Emissionen entstanden sind. Außerdem ändert sich die
Emissionsintensität ständig durch neue Produktionsverfahren. Und die Höhe der
Subvention müsste für alle subventionierten Güter verändert werden, wenn sich
die Emissionen bei dem Gut mit der maximalen Emissionsintensität verändert.

Aufgrund der unüberwindlichen Schwierigkeiten, die Informationen für das
Subventionsverfahren zu gewinnen, wird in der aktuellen Klimaschutzpolitik nur
die Erzeugung erneuerbarer Energie subventioniert. Die Verzerrung der
Preisstruktur aufgrund der schädlichen Emissionen wird somit nicht behoben. Es
wird zwar in der Regel ein Anreiz innerhalb des Energiesektors zugunsten einer
emissionsarmen Energieerzeugung gegeben. Aber die Energiepreise werden im
Vergleich zu allen übrigen Preisen verringert. Es wird zu viel Energie
verbraucht - zumindest von den von der EEG-Umlage und Energiesteuern befreiten
Großabnehmern. Ihr Anreiz, energiesparende Produkte zu entwickeln oder den
Energiekonsum zu drosseln, wird verringert. Die Subventionen lösen neue
Preisverzerrungen und unerwünschte Marktreaktionen aus.

Die Subventionen erfordern einen massiven Einsatz von Mitteln der Steuerzahler
oder unmittelbar der privaten Haushalte, die das EEG über die Stromrechnung
bezahlen. Diese Belastungen sind hoch. So verschlingt die Erzeugung von
Solarenergie jährlich Milliardensubventionen, obwohl sie nur einen Bruchteil der
Stromerzeugung ausmacht. Insgesamt kann man daher die politischen Bestrebungen,
die Förderprogramme zurückzufahren, nur begrüßen. Emissionen lassen sich durch
eine Subvention bestimmter Energiearten nicht effizient eindämmen. Das
angemessene Instrument sind Abgaben auf Emissionen.

Der Autor ist Direktor des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität
zu Köln und war Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium.